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片区统筹与城市更新项目定向

发布时间:2020-03-23 10:05:00 Clicks:0

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最近,业界报道的一篇通讯吸引了笔者的注意:深圳目前最大的一个城市更新项目宝安新桥东片区重点城市单元项目市场主体公开竞标。诡异的是只有一家公司深圳宝实集团公司投标报名和入围,最后,也是这家公司顺理成章地中标。是其他开发商看不上眼这个项目吗?估计不是,按照这个项目已批的单元规划,这个项目开发完成后的计容面积为402万平米,未来开发货值超千亿,对于任何一个开发商,都是一个不可小觑的开发量储备。是其他开发商实力不行吗?显然也不是。虽然这个项目公开招商时,要求投标开发商的注册资金在40亿以上,但目前国内排名前十名的开发商,注册资金基本上都能满足这个要求,且直观来看,排名前十的开发商,无论在资金实力、开发能力、产业资源等各个方面,应该不输于这个宝实集团。这个名不见经转,2017年才成立的这个宝实集团,是什么原因轻轻松松摘到了这个巨桃的呢?

经企查查查询,宝实集团,全称深圳市宝安实业集团公司,成立于2017年,注册资金49.5亿,系由宝安各街道企业划转过来成立,100%国资股份。集团董事长兼党委书记陆福强,系原宝安城改办(即现在宝安更新整备局前身)主任。笔者又将宝实集团参与新桥东项目的脉络进行了如下梳理:

2017年,宝实集团成立;

2018年3月,政府新桥东项目城市更新工作小组成立;

2018年10月,新桥东项目指挥部同意由宝实集团统一对项目范围内租赁合同已到期物业进行接租(在市场化城市更新中,预先对未来要更新的物业进行统一承租,是前期进入开发商排除其他开发商进入,锁定开发权的一种重要手段);

2018年11月,新桥东项目被列入政府更新计划;

2019年9月,新桥东项目城市更新单元规划(草案)公示;

2020年2月20日,新桥东项目公开招标市场主体,仅宝实集团一家公司报名和入围;

2020年2月24日,新桥东项目单元规划获正式审批通过;

2020年2月27日,政府宣布宝实集团中标新桥东城市更新项目。

到了这儿,笔者才恍然大悟,这个宝实集团就是为了新桥东项目而生,而新桥东项目基本上也是配合着宝实集团一步步锁定项目而推进。到公开招标时,潜在投标主体心里也都明白是怎么回事,也就不愿意“陪太子读书”了。

笔者进一步了解发现,宝实集团通过划转宝安区各街道企业的存量物业资产,实际上成了新桥东项目范围内最大的单一业主,并通过国资背景的影响力,在公开招标前,已就项目走向和项目范围内的持有大量村集体存量资产的村股份合作公司达成了一致意见。宝实集团在招标前已对项目范围内大部分存量资产具有了控制力或影响力。查询宝实集团公司的经营范围,主要为“开展城市更新、产权经营、资本运营、投资兴办实业”并没有“房地产开发”这一项。宝实集团100%持股的子公司“深圳市宝实置业有限公司”,经营范围内有“投资产业地产、保障房建设、工业园区开发、房地产开发、物业管理等”,且通过互联网查询,2019年3月,宝实置业公司即以新桥东项目建设单位的名义对外公开招标采购项目更新过程中的相关服务。笔者现在明白,新桥东项目被设计的实施路径是:宝实集团作为项目范围内的最大单一业主,由其承担土地一级开发,然后,交给宝实集团下属子公司宝实置业公司,承担二级开发。

这种实施路径下,笔者心中是有两个疑虑的:一是,宝实集团作为项目范围内最大单一业主,由其承担一级开发,是有其合理性的。但他毕竟不是100%持有项目范围内的所有物业。项目范围内除了宝实集团的物业,村集体的物业外,肯定还有相当数量的其他第三方企业、私人、村民、小业主的物业。虽然宝实集团强大的地方国资背景,使其能充分调动一定的行政资源配合其一级开发,但其毕竟不具有强制购买的行政权力。宝实集团一级开发中如何收购其他第三方业主手中的开发权,是采用传统的征收思维,还是把业主当成合作伙伴,将影响到项目能否顺利实施,笔者只能是谨慎乐观。笔者的第二个疑虑是,这种实施路径,是否实现了开发资源、产业资源、开发能力与新桥东项目的最佳匹配。为什么会有这样的疑虑,笔者想通过下面两个案例简要说明。

龙岗龙腾工业区城市更新项目,占地超过100万平米,2011-2012年由中信华南(纯正的国资央企)申报立项,号称当时最大的城市更新项目。但中信申报立项后,一直推进缓慢,还于2019年年初被龙岗区政府列入了面临项目清退的53个项目名单。实际上,中信将项目申报立项后,后续将项目的大部分对外转手“卖”给了华策和合正,就连自己剩下的一小部分,也随着中信华南整个公司卖给中海,如下图:

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注:以上图片来自网络,如有侵权请联系删除。

据最新某自媒体爆料,中信(中海)、华策项目地块范围内的房屋被拆得七零八落(没有拆完),项目办公室已不见,被质疑项目要歇菜。总之,这个一级开发由中信统筹的当时号称最大城市更新项目的龙腾工业区旧改,可以说经过了8年城市更新抗战,目前一期前景仍不明朗。

笔者最近在为南山一个项目提供操盘策划咨询服务时,就又涉及到了一个片区统筹案例。

深圳有个说法是,先有蛇口,后有深圳。蛇口是比深圳其他地方(包括罗湖),还要早开发建设的地方。其中,蛇口老镇片区又是其中最早开发建设的地方,里面有整个深圳乃至全国最早建设的一批老旧住宅区、工业区,有村民最先觉醒种下的筒子楼。可以说,这里是深圳最需要城市更新的地方。当然,这里也是深圳经济最前沿的地方之一。政府在市场化城市更新刚开始的时候,即将该片区划为统筹片区,由招商蛇口统筹推进。如下图:

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招商蛇口推进该片区城市更新的历程如下:

2013年,招商蛇口建设公司成立,专门作为推进蛇口老镇片区城市更新的统筹单位;

2014年,蛇口老镇片区开展城市更新现状摸查;

2015年,进行了业主意愿征集;

2016年,政府开展了意愿征询和规划研究;

2017年,招商蛇口与南山区签订《蛇口老镇城市更新战略合作框架协议》。

该片区统筹推进至现在,片区范围内渔一村改造项目最早由小开发商金晖地产运作,后通过股权交易形式整体卖给了万科,目前已建成入市;富士龙电大厦城市更新项目由深圳市鸿祥丰盈投资有限公司作为实施主体,目前正在建设阶段;反倒是招商蛇口自己操盘的渔二村项目,到现在尚未确认实施主体;而恒大通过和湾厦村股份合作公司签订《城市更新项目框架合作协议》,号称将湾厦村的25万平米土地纳入怀中。统筹范围内其他潜在项目,基本上属于表面静悄悄,地下暗流涌动,但很多都已不见得能落入招商囊中。

片区统筹能解决城市更新中的碎片化问题,越来越成为城市更新中的一个趋势。片区统筹规划虽然不是一个法定规划,但基本上各级政府已经要求项目单元规划不能与片区统筹规划相冲突。片区统筹的内容也越来越丰富,从原来的只是编制片区统筹规划为主要内容的规划统筹,向利益统筹、实施统筹等综合统筹发展。就工作内容上来说,已经涵盖了前期研究、测绘、核查调查、产业规划、概念性规划、城市设计、片区统筹规划、业主意愿收集等大量城市更新项目运作的前期内容。这些势必要花费大量的成本。就市场化城市更新项目的土地出让逻辑来说,政府并不能像土地招拍挂那样,获得土地出让中的高溢价,因此,缺乏对这些片区统筹工作资金的预先制度安排,当然,也不见得愿意承担。目前,常见的做法是,地方政府和一个国企开发商签订战略合作协议,由这些国企开发商负责这些片区统筹工作,并承担对应费用。除了前面提到的几个片区统筹案例外,其他还有如华润的福田环中心公园片区,深业的车公庙片区、八卦岭片区、华强北片区,深投控的科技园北区片区,华侨城的罗湖东门片区、布吉老街片区等等。但国企开发商毕竟不是做慈善的,他们劳心劳力地做片区统筹,自然是盯住了统筹范围内的城市更新项目。地方政府会表态支持统筹国企开发商获得统筹范围内的更新改造项目。双方一般会在战略合作协议中有这样的表述:“政府优先支持统筹单位依法依规、公开公平公正地获取统筹范围内的城市更新项目”。这就是这两年城市更新界所称的“国进民退”。

对于城市更新来说,存量土地并不掌握在政府手中。政府是无法直接指定统筹单位成为城市统筹范围内更新项目的实施主体的。对于深圳有城市更新潜力的存量土地来说,从城市更新办法诞生那天,甚至更早,就已经有各种中小民企开发商、平台公司在里面跑马圈地,可以说,到目前为止,深圳那些可能被更新的存量土地,基本上都已经被占坑。现在政府又通过片区统筹的方式优先支持统筹国企获取这些被占坑的项目,和原有占坑者的冲突必然产生。统筹国企利用和政府的天然关系,能够影响政府的审批。原占坑者在统筹范围内的城市更新项目,如果不能就项目的实施与统筹国企达成一致意见,基本上无法获得政府的审批;而统筹国企想完全甩开占坑者,获得和占坑者关系密切的业主的支持,也并不容易。这就导致统筹范围内的许多更新项目的实施进度反倒被延缓。就笔者曾经服务过的一些更新项目,有多个项目已经出现这种情况。

以上促成了这两年城市更新领域的另一现象-城市更新国企民营合作。即民营企业做前期,承担前期投资和风险,国企做后期,双方在交接过渡时进行利益交割,这就是业界俗称的49/51城市更新国企/民营合作模式。有兴趣的,可以参阅笔者的另一篇文章《城市更新领域国企民营合作的是与非》,暂且不说这里面是否会存在利益输送,这一合作模式,又使前几年为了围追堵截城市更新领域卖项目乱象而出台的相关政策,成为了马奇诺防线。

近年来,涉及大量小业主的城中村项目、旧住宅区城市更新项目公开选择开发商(俗称走平台)已成为潮流。就笔者的理解,公开选择开发商不仅仅是为安慰小业主的情绪而机械地要走的一道程序,实际上是为更新项目匹配到最合适、最优的开发商而做出的一道制度安排。但当片区统筹和早期占坑都异化为项目定向的一种手段时,走平台制度就成了一件皇帝身上的新衣。

笔者一直认为,城市更新前期运作和后期开发是完全不同的两个阶段,需要不同的资金、资源和能力。社会分工永远是向着越来越细的方向发展。深圳,应该拿出国内试验田的首创精神,尽早明确前期操盘者到底是统筹服务商、前期服务商、意向开发商、一级土地整理商、还是勾地开发商,明确前期运作的工作内容、统筹范围、客观成本和收益方式,让前期运作者不用必须通过项目定向来获取前期运作的收益,才能让各种资源通过市场在城市更新项目整个开发链条中实现有效和充分配置。

 

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